Справочник

Проблема энергосбережения во всем мире в последние годы привлекает внимание политиков и экономистов. Во многих странах мира принимаются новые законодательные акты, направленные на обеспечение снижения энергопотребления, совершенствуются уже принятые законы. Амбициозная задача снижения энергопотребления на 20% к 2020 году привела к тому, что во второй половине 2000-х годов ЕС провело изменения в законодательстве в области энергосбережения.

В частности, в 2006 году ЕС была принята так называемая энергосервисная Директива (Директива 2006/32/ЕС от 5 апреля 2006 года по повышению эффективности конечного использования энергии и энергетических услуг). Схожие цели были поставлены и Российским Правительством — снизить энергопотребление на 15% по сравнению с уровнем 2009 года к 2015 году. В результате в России был принят и вступил в силу Федеральный закон № 261-ФЗ от 23.11. 2009 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в дальнейшем «Закон № 261»).

В целом цели и задачи этих документов были схожи и состояли в создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В определенной мере эти документы предполагали использовать для решения поставленных задач схожий инструментарий: установление целевых нормативов, разработку программ энергосбережения, внедрение в практику работы организаций энергосервисных контрактов.

В тоже время эти документы имели существенные различия. К числу подобных отличий следует отнести:

1. Энергосервисная Директива носит не прямой характер и должна быть конкретизирована в национальных законодательствах. Закон № 261 имеет прямое действие. Рамочной характер Директивы позволяет странам ЕС более гибко подходить к определению конкретных мер по стимулированию повышения энергоэффективности исходя из конкретных условий и возможностей разных государств-членов ЕС. Закон № 261, несмотря на большое число подзаконных актов которые должны быть приняты в целях обеспечения его реализации, cодержит нормы прямого действия: непосредственно устанавливает права и обязанности участников правоотношений. Его применение инвариантно во всех регионах РФ.
2. Особенностью Закона № 261 является то, что его положения установлены не только в отношении энергоресурсов, но и всего централизованного водоснабжения и водоотведения, тогда как Энергосервисная Директива затрагивает потребление только горячей воды.
3. Закон № 261 в основном предусматривает административные меры, не вводя практически никакой материальной заинтересованности для проведения энергосбережения. Он устанавливает требования, слабо подкрепленные конкретными экономическими стимулами, в то время как директива ЕС предлагает государствам разработать систему поощрений экономии энергетических ресурсов за счет создания финансовых стимулов. В качестве финансовых инструментов для поддержки экономии энергии государственными организациями или частными фирмами, Директива рассматривает практически все финансовые инструменты государственной поддержки, включая:
* создание специальных фондов,
* выделение государственных субсидий,
* предоставление налоговых льгот,
* льготирование займов при привлечении стороннего финансирования,
* использование энергосервисных контрактов,
* предоставление государственных гарантий по выполнению контрактов, обеспечивающих прямую экономию энергии, энергоаудит и другие контракты, которые связаны с экономией энергии и доступны на рынке.
4. Особое внимание Энергосервисная Директива обращает на государственный сектор стран ЕС, который должен стать примером энергоэффективного использования ресурсов. В Законе № 261 бюджетному сектору также уделяется большое внимание, но в отличие от Директивы, в которой предусмотрено прямое субсидирование энергосберегающих мероприятий, Закон № 261так и не решает вопрос финансирования энергосберегающих мероприятий в этой сфере. Точнее он предполагает, что основное финансирование энергосберегающих мероприятий будет реализовано с использованием механизма государственно-частного партнерства в виде энергосервисных контрактов. Однако заключение энергосервисных контрактов должно соответствовать требованиям Федерального закона от 21.07.2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Если следовать прямо тексту Закона № 261, то энергосервисные контракты должны быть заключены на срок до 1 года, для того, чтобы обеспечить финансирование мероприятий, большинство из которых имеют окупаемость более 5 лет (например, повышение теплового сопротивления ограждающих конструкций зданий). Практика применения энергосервисных контрактов в Северной Европе показывает, что нормальная его продолжительность составляет от 7 до 10 лет. Постановление Правительства РФ № 636 теоретически дает возможность рассматривать энергосервисные контракты как долгосрочные, но соответствующих изменений в закон не внесено, что создает значительные сложности при практическом использовании энергосервисных контрактов для финансирования энергосбережения в бюджетной сфере. Одной из форм, позволяющих устранить данный недостаток, является создание специальных муниципальных фондов энергосбережения.
5. Согласно Энергосервисной Директиве квалификация, аккредитация и сертификация поставщиков энергосервисных услуг энергетического аудита и мер по энергоэффективности может осуществляться по усмотрению государств-членов ЕС. В России установлено, что деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемой организацией в области энергетического обследования (СРО). В целях обеспечения организации требований Закона 261 ФЗ Приказом Минэнерго России был утвержден Административный регламент исполнения министерством энергетики РФ государственных функций по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования. Требования к квалификации лиц, оказывающих энергосервисные услуги, в Российском законодательстве не установлены, хотя в настоящее время в реестре Минэнерго уже зарегистрировано 102 саморегулируемых организации в области энергетического обследования, в которые входит более 4000 фирм.
6. Директива предусматривает возможность дифференциации целевых показателей энергосбережения по разным странам. Дифференциация на национальном уровне должна учитывать уже достигнутые результаты и природно-климатические условия разных стран ЕС. Закон № 261 практически полностью не учитывает разницу в региональных условиях в разных частях России, устанавливая для всех них уровень снижения удельного энергопотребления на 15% к 2015 году.
7. Проведенный анализ показывает, что основные различия в концепциях этих двух документов лежат в способах государственной поддержки и стимулирования энергосбережения. Так Директива предполагает достичь значительных результатов в области энергосбережения за счет развития системы услуг по экономии энергетических ресурсов и создания мощных стимулов спроса на подобные услуги. В России же ФЗ № 261 рассчитан на широкое применение административных мер, в которые входит система штрафов накладываемых на должностных лиц и организации, практически по любому поводу. Фактически Закон № 261 не вводит никаких стимулов для организаций в проведении мероприятий по энергосбережению. В качестве крайне ограниченных стимулов можно рассматривать субсидирование части мероприятий в программах энергосбережения, да предоставления финансовых преференций, состав и размеры которых не определены. Но если меры административных наказаний прописаны достаточно конкретно, то финансовые меры описываются крайне расплывчато.

Набор технических мероприятий, которые могут быть осуществлены для повышения энергоэффективности как в России, так и в странах ЕС примерно одинаков. Основной проблемой в России является не то, что нужно найти какие-то новые мероприятия в области энергосбережения, а необходимость их экономического стимулирования и финансирования. Закон № 261, несмотря на большое число подзаконных актов, которые должны быть приняты в целях обеспечения его реализации, cодержит нормы прямого действия, которые требуют значительного финансирования, но в качестве источника финансирования рассматриваются не средства Федерального бюджета, а средства предприятий, организаций, а также местных и региональных бюджетов (в основном дефицитных). Закон очень четко устанавливает обязанности участников правоотношений, но с точки зрения прав, определены права только федерального центра.

Елена Андреева, специалист ООО «Инок-ТЭК», аспирант СПбГУТ им. М.А. Бонч-Бруевича

Источник: www.spbenergo.com